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政府绩效评估中公众的参与对于提升政府工作效率具有显著作用，未来有必要进一步增强其力度并加以改进。在2018年2月19日举行的2017年度北京市级行政机关及区政府绩效考评会议上，市民代表们通过平板电脑查阅了各单位的汇报材料。如图所示，来自新京报。

目标责任考核构成了我国各级政府的关键绩效评估体系，它主要通过自上而下的目标设定与任务分配，确保政府各项关键目标和任务能够得到有效执行和落实。

然而，目标责任考核机制往往导致政府部门出现‘向上看’的现象，仅仅对上级负责，却难以充分回应民众的呼声。因此，众多地方政府开始采纳公众调查和民意评估，并将这些调查与评估的结果融入目标责任考核体系。自2000年起，珠海、南京、沈阳等城市举办的“万人评议政府”、政风行风测评等行动，不仅规模宏大，而且其影响力持续深远。

从政府绩效管理的视角分析，唯有搜集并有效运用政府绩效数据，方能有望提升政府绩效水平。然而，众多研究聚焦于政府为何采纳及执行绩效管理，而对于绩效管理实际效果的研究却相对匮乏。如今，众多地方政府开始将公众参与纳入绩效评估体系，然而，当公众参与及其评议结果受到重视后，是否真正提高了政府绩效，这一点尚存疑问。

本研究通过分析来自我国19个主要城市的公务员访谈资料以及公众调查数据，探讨了公众参与对政府绩效评估满意度所产生的作用。这里的“政府绩效满意度”指的是市民对政府各项职能工作成效的满意度水平。

观察我国政府绩效评估中公众参与的实际操作，我们必须关注民意调查的兴起及其引发的公众参与热潮。这种参与政府绩效评估的方式代价不菲，不仅包括调查所需的资金，还涵盖了社会层面的无形成本以及它对政府行为可能产生的影响。鉴于此，探究其是否实现了既定目标，尤其是对政府绩效的实际效应，显得尤为必要。

政府绩效管理系统涵盖众多领域与步骤，其中，我们着重探讨利益相关者，尤其是公众参与对政府绩效的影响。这种参与对于提升政府绩效管理系统的效能至关重要，它从以下几个角度促进了政府绩效的持续改善。

公众在绩效评价、目标设定以及指标制定等关键环节的参与，有助于政府与民众在绩效指标与标准上形成共识。这种参与让政府更加明确其政策职责和优先事项，从而为树立正确的政绩观提供了衡量标准。此外，公众在绩效结果评价过程中所提供的信息、需求以及反馈，为准确识别和解决绩效问题提供了重要依据。公众参与有助于加强以顾客为中心的服务理念，同时，它也为政府发现和解决绩效问题提供了方向。在此过程中，绩效成果的透明化、信息公开以及监督机制的强化，进一步增强了公众对政府绩效问责的意识，使得政府在面对提升绩效和满足公众需求时，感受到了来自外界的压力。

根据前述理论分析，公众参与在政府绩效评估中展现出广泛的正面效应，评估质量越高，公众对政府绩效的满意程度也随之提升。基于这一认识，我们提出以下理论假设：公众参与与政府绩效之间存在正相关关系。若在政府绩效评价过程中充分引入并重视公众参与，则能显著提高公众对政府绩效的满意度。换言之，公众对政府绩效评估的参与度越深，那么政府的绩效水平也就相应地越高。

目前，不少地方尚未将公众参与机制纳入政府绩效评估体系，且在公众参与的具体方式和参与深度上，各地存在显著差异。我们持观点，那些对公众评估给予高度重视并认真执行的地区，其政府提供公共服务的水平通常更为出色，因此，这些地区的政府绩效评价结果也相对更优。

政府绩效这一概念具有多维度特性，涵盖了经济性、效率、成效、公正以及响应等多个方面。正因如此，公众参与对政府绩效的评估可能会在不同绩效维度上产生各异的影响。在此，经济性体现为政府降低开支的行为，效率性关乎政府处理事务的速度与质量，效果性则涉及政府实现目标并取得预期成果的状况，公平性反映了政府捍卫社会公平与正义的能力，响应性则是指政府对于民众诉求的快速响应与积极应对。

本篇文章基于对中国19个主要城市的公务员进行访谈以及公众抽样调查所收集的数据，这19个城市包括4个直辖市、10个省会城市以及5个实行计划单列的城市。其中，关于公众参与政府绩效评价的相关数据，则是来源于中山大学政治与公共事务管理学院何艳玲教授等人所进行的“2013年中国城市公共服务能力调查”项目。各城市需挑选出11个与公共事业紧密相连的政府部门，同时从中选取一名公务员接受访谈，要求其对公众参与在政府绩效评估中的关键性进行评分，然后汇总这些评分并计算平均值。此调查采用了7级李克特量表，评分范围从0至6，分数越高表示公众参与在政府绩效评估中的地位越为重要。

关于民众对政府工作成效的满意度之相关数据，系由南洋理工大学公共政策与国际事务系吴伟教授等专家所进行的“2013年连氏中国城市服务型政府调查”所提供。该调查借助计算机辅助电话访问系统（CATI），对各大城市中超过700名的常住成年居民进行了电话访谈，旨在探究他们对公共服务质量、政府工作人员的态度与能力等七个方面的满意程度，并对所得结果进行汇总计算，得出平均分。在此次调查中，采用了11点李克特量表（评分范围从0至10），其中得分越高，代表满意度越高。

政府绩效评估受众多因素制约，故而对受访者的各项人口统计数据进行了控制，这些数据涵盖了性别、年龄、民族、教育程度、居住年限、家庭经济状况、政治立场以及户籍信息等。本研究运用了多层级模型分析技术，旨在同时探讨城市公众参与程度以及个体人口统计特征如何共同作用于对政府满意度的评价。

结果显示，那些在政府绩效评估中公众参与度较高的城市，其公众对政府绩效的满意度也相对较高，如图1所示。在图中，横坐标上的数值越大，表明公众参与政府绩效评估的深度越深，即这种评估的实效性越强，并非流于形式。而纵坐标所反映的是综合性的政府绩效满意度，其数值越高，则说明接受调查的居民对政府绩效的满意度越高。如图1所示，杭州、青岛、厦门、大连等城市在公众参与政府绩效评估方面进展迅速，相应地，居民对政府绩效的满意度也相对较高。然而，天津、重庆、哈尔滨、西安等城市在公众参与政府绩效评估方面表现不佳，居民对政府绩效的满意度则相对较低。

图1 公众参与的政府绩效评估同政府绩效指数的相关关系

模型分析表明，公众参与度高的政府绩效评估往往能显著提升绩效指数。深入研究发现，这种评估与政府行政流程的便捷性、服务态度、服务能力以及采纳民众意见等四个方面呈现出强烈的正相关。然而，与公众对公共服务的满意度、政府征询民意以及政府廉洁度的关联性则并不显著。这或许是因为公共服务的成效主要受到财政支持及政府职能等要素的影响，与公众的参与关联并不紧密。相较于征求意见，民众更重视的是意见的采纳，公众参与所带来的效果也更为突出。在调查期间，政府正在进行“反腐行动”，这导致公众参与对政府廉洁性的影响并不明显。

从人口统计数据特征分析，男性对政府工作成效的满意程度明显不如女性，汉族民众对政府工作成效的满意程度普遍高于其他少数民族。在教育水平上，受教育程度较高的受访者对政府工作成效的满意程度明显偏低，这或许与他们较高的期望值和较强的批判意识有关。党员对政府工作成效的满意程度并未超越非党员群体，然而，他们对办理事务流程的便捷性却表示更为满意，这或许与他们大多身处政府部门，因而能享受到“近水楼台先得月”的便利有关。至于受访者的年龄、户籍背景以及家庭经济状况，这些因素对政府工作成效的满意度影响并不显著。

研究结果明确指出，公众参与对政府绩效评估具有重要意义，它有助于政府更深入地把握民众的实际需求，同时也能提升民众对政府官员问责的发言权，从而有效促进政府绩效的提升。鉴于此，公众参与在提升政府绩效方面具有显著潜力，未来有必要进一步增强其力度并加以优化。

目前观察，公众参与呈现出较为明显的浅层次和初级阶段特征。众多公众可能仅限于进行简单的“评分”行为，并未真正深入参与到政府绩效管理的全过程中。大多数公众测评的设计缺乏科学性，常常仅是政府部门工作人员在广场上发放问卷，了无新意，且未对调查对象是否真正接触过相关服务进行充分考量。测评结果对部门预算及员工薪资有直接影响，因此部分政府机构促使员工填写问卷，并采取各种手段伪造数据。此外，还有政府机构通过不同渠道施加压力，迫使测评执行部门篡改数据。这些行为导致公众参与严重失真，难以实现提升政府工作效率的预期效果，因此需要在以下方面进行改进。

首先，实施“关口前移”策略，使得公众能够更积极地融入政府绩效管理的整个流程，并在绩效评价标准的制定、权重分配、评价方法的选择以及评价结果的应用等方面提供咨询和建议，将原本的单向调查转变为双向交流。公众不应仅仅被视为考评的工具或信息的提供者，而应当成为政府部门提升绩效的合作伙伴，共同参与政府绩效管理的各个阶段。

再者，需改进公众参与的方式，确保公众调查的精确度，防止公众对被评价部门的实际情况缺乏了解，进而引发政府部门对公众参与不够重视的现象。以杭州市为例，其尝试以办理事项为基准的公众评估，这在一定程度上解决了这一问题。即便公众不清楚负责办理的政府部门是哪一个，他们仍能识别出具体办理的事项。将具体事务与相应部门进行对应，有助于更准确地衡量政府部门的业绩。于是，我们可邀请公众对各项事务的处理效果进行评价，而非直接对政府部门作出评判。

此外，我们还需强调公众参与的重要性，确保其能够对政府绩效评价产生决定性的影响。然而，目前某些地区仅仅将公众参与当作一项表面文章，并未给予足够的重视。在政府绩效评价指标体系中，公众参与的比重微乎其微，对政府部门的推动作用也相对薄弱，几乎沦为无足轻重的“摆设”。应当逐步增强公众参与的重要性，确保其真正成为左右乃至主导政府绩效评估的“导向标”。

政府绩效信息的运用极为关键，必须促使政府部门更全面、更科学地运用这些信息，确保其能够有效指导资金投入和管理的优化。不仅应将绩效信息应用于评估和奖惩，更应激发公众参与，发挥其在绩效评估和管理工作创新方面的作用。公众参与有助于揭示绩效中的不足和问题，而通过众筹众创的方式，则能汇聚众智，共同提出创新的解决方案。

该文最初发表在《经济社会体制比较》2018年第3期，原名《公众参与的政府绩效评估是否有效？——以中国城市为研究对象的多层次分析》。文中省略了参考文献，作者对原文进行了较大幅度的修改。关于具体的技术细节，请参阅原文。