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清朝末年，第一个侨务部门设在总理府国际事务办公室。

首相国际事务办公室（以下简称总署）成立于1861年初，而不是一些书上所说的1860年。随着总局的成立，不同的人从不同的角度、不同的层面解读其意义。当时有人认为总署是给外国人打工的，不耻于与他们交往。有人认为总署只要存在，就又是耻辱的一天，恨不得立即废除。就连总署创始人易延金（1832—1898）在奏疏中也表示，总署是临时机构，“军务一清”，即予撤销。有人评价其作用，认为其管理的事务“不限于六部，而实际上与六部有关”。有人认为“这是中国第一个真正的外交机构”，或者是中国第一个设有侨务部门的中央行政机构……近来，甚至有人称其为当时的“部委”。一时外国使节大喜。英国公使表示：“如果各国部长和中国官员之间没有隔阂，今后中外如何保持不和的原则。新政府办公室的设立表明，这也是你们国家的情况就是这样。”我很高兴。”法国部长还表示，“这是实现中外持久和平的最佳途径”。笔者无意评价各种观点的正确性，只想从侨务工作的角度进行解读。

一、允许中国人民移居国外是《北京条约》的条款之一

有学者说：“从清朝建立到1860年，清朝法律禁止华人移民国外”。 【参见《华侨研究文集》（一），第92页】这个结论是正确的。一般认为，1860年清廷与英法签订的《北京条约》允许西方在中国招募华工，这是清廷允许中国人移民海外的开始。但仔细研究就会发现，清廷在这个问题上的转变是有一个过程的。西方殖民势力曾在中国大肆绑架华工，这已是公开的秘密。虽然中央相关地方政府已予以禁止，但出于种种原因，他们采取了视而不见的政策，并没有采取严格的措施。整治措施使得这一犯罪活动愈演愈烈。林则徐出任广东禁烟钦差时，也曾向朝廷举报拐卖华工的情况，但什么也没有发生。鸦片战争失败后，朝廷中的战争派失去了决策话语权。清廷顺从了列强的各种无理要求，签订了第一批不平等条约。除了割让领土和赔款外，该条约还开始放宽对中国人移民海外的限制。例如，1842年8月29日清廷与英国签订的《南京条约》第九条规定：“凡是中国人，曾居住在英国占领的城市，或者与英国有来往的，跟随或等待英国官员的人将由皇帝派出皇帝的圣旨记录在世界上，所有为英国人监禁的中国人也都被恩典释放。 “当然，‘豁免’和‘许可’是有区别的，且仅限于‘。 “英国人”和“英国人占领的城市”。但实际情况正如英国驻广州领事在给国内的报告中所说：“中国当局没有以任何方式干预移民出国，所有与移民出国有关的行动都是公开进行的。”第二次鸦片战争 战争期间，英法联军控制广州，并胁迫广东地方官员于1859年4月张贴告示，允许广东居民“与外人缔结条约，随意出国”。同年10月，两广总督迫于压力，宣布“出国承办，惠及贫民生计，有意愿者，可与外国人协议前往”。他还公布了《征兵条例》（俗称《广州条例》），允许设立征兵局。 。上述情况表明，清廷虽然有法律禁止华人居民移居国外，但实际情况却是这种禁止仍在继续。

第二次鸦片战争失败后，清廷被迫签订的第二批不平等条约，使中国不断沉沦，沦为不平等条约的奴隶。其中，中英、中法分别于1860年10月24日和1860年10月24日、25日与英、法签订的《北京条约》，在当时被称为卖国条约。也就是说，在这两个条约中，清廷被迫允许英国和法国招募中国工人进行出口。两个条约上述内容的文字几乎完全相同，仅是“英文”和“法文”的区别。 《中英条约》第五款规定：“五五年交换条约后，清朝皇帝同意同日向各省总督、总督下令，使所有中国人，愿意出口的货物可能会出口到英国各地或海外。任何在别处工作的人都可以与英国人民签订协议，而且无论他是单身还是愿意携家人前往任何贸易港口，都不禁止从英国船只上岸。 ”这句话白纸黑字写得清清楚楚。清政府在受到英法武装的羞辱后，接受了英法长期以来所要求的“招工自由”，并抛弃了其祖传的规矩和规矩。因此，1860年成为中国居民移民是否合法的分水岭，也成为清廷华侨观转变的标志性年份。

2. 设立总署是为了处理《北京条约》签订后的情况。

《北京条约》的签订，是“府局”派掌权的明显标志。英法联军攻占北京前，咸丰皇帝（1831-1861）远离热河，以钦差大臣的称号，叫伊津津维持北京局势，称为“福举”。彝族

次年1月11日，范进等人签订《北京条约》后，给还在承德避难的咸丰传话——“请设置宰相衙门等事项起草六条”。宪章。”十天后，咸丰帝批准了这个报告，并下旨：“凡仿造军用飞机的，一并处理”。 “当即派恭亲王、易谈金、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理事务，由吏部颁给宰相。”各国贸易事务局都关门把守。”伊坦金等人看到皇帝奏疏的名字里加了“贸易”二字，觉得很重要，立即重复道：“对于贸易事务，上海、天津等港口均有高级官员进驻首都。部长们在北京等候，不方便。”远??程控制。洋人虽然只顾利益，但始终把自己当官，不愿意把自己当商人。现在知道了，有一个总理衙门。诸国与中国交涉，蛮都靠大臣等人担任宰相，以了解其情况，若纸条中含有“商”字，则有大臣与人之嫌。其他人负责如果他们不与董事交谈，他们会说很多话，并产生怀疑。“通商”一词在随后的所有写作中都没有使用，以免给依依带来任何影响。借口。”咸丰同意伊坦金的建议，于当月二十六日批准了“伊衣”二字。当年2月21日，总理国际事务办公室在东塘子胡同成立。门上的匾额上刻着“中外祝福”四个大字。以上就是清廷设立总署的简单流程。那么清廷为何急于改革旧制、设立新衙门呢？答案就在伊坦金的小册子里。摘录中写道：“我对今天的局势进行评论：相互接触，伤害自己的核心圈子；俄罗斯的土地彼此接近，有侵犯优越国家的野心，这是一种忧肘腋；英志贸易，专横，若不约束人理，则不能自立，故四肢脱发、扭曲。首先治理俄罗斯，然后治理英国。” 【《中国通史参考资料：近代史部分》（修订稿），下同】这是易谈金等人对当时情况的分析。从其统治地位开始，英国皇帝的认识发生了重大变化。现在看来，当时有人骂他卖国贼，嘲笑他为外国人做事，还给他起了“季子六”的绰号，一点也不公平。伊坦金等人分析了摘录中的情况后，提出了对策：“如果我们按照目前的计划，按照条约，防止任何轻微的入侵，对外保持善意，暗示克制，那么就会有几年之内偶尔提出要求，不会突然造成很大的伤害。”为此，立了第一个纪念碑。文章称：“首都请设立各国事务衙门，负责各国事务”。伊坦金等人的逻辑是，要与英国皇帝“对外保持信任和信任”——按照条约办事；为了按照条约办事，他们需要设立一个“负责各国事务的特别办公室”。 “衙门是‘细心管事、尽职尽责’的人。”

易谈津等人对于这个衙门也有一个很具体的构想：“以五大臣为首，军机大臣掌敕书，不掌一切事务，可能有出入。”请大家负责。”; “请单独交给公署。” “应该是为了办公和与各国会面而设立的”； “应设师级人员，拟设在张京的内阁、各部、书院、军机处，各有满汉选拔，八人，轮班制。” “军务清、外交简后，即废止，仍由军机部办理，遵守旧制。”伊坦金和他们的想法很快得到了还在承德的咸丰的认可。可见，对于外国人的认识和对策的变化，不仅是“平定”者的意见，皇帝和他身边的决策者也有同样的感受。可以认为，清政府准备通过履行条约向西方列强表示善意，并且还设立了一个“专一”、“精心管理”的总政机构。

三、总局内设机构中设有负责侨务的部门。

根据《清朝会典》，新设立的总署的职责是：“控制各国间的联盟，保证朝廷的完整，提供一切水陆通道，进行各国之间的贸易”。舟车之事，书币之费，中外之疆域之限。决定。大事处理，小事处理。”其内设机构包括侨务部门，在总局成立40年来一直不间断，并有不断加强的趋势。

总署成立之初，下辖英、法、俄三个部门； 1864年，增设美国分公司； 1883年增设海防支队（甲午战争后改为倭支队）。它还设有事务部、清算室、电报局和银行；首都还有关税总署和同文馆（培养翻译人才，还开设天文、化学、算术、格志、西医等课程）。起初，法股负责“侨务”。法国处的职责规定：负责法国、荷兰、西班牙、巴西的谈判事务，负责传教事务、华工出国、中越边境事务。后来为了加大涉侨工作力度，在后续美股的职责中又加入了对华工的保护。具体来说，美国司法部的职责是负责与美国、德国、秘鲁、意大利、瑞典、挪威、比利时、葡萄牙等国的谈判，以及管理保护中国工人等事务。

从上述组织架构的变化不难看出，总局的侨务工作最初只包括“中国工人出国”，很快又增加了“中国工人保护”。可见清政府对华工问题的认识正在不断提高。从主管“华工出国”到增加“华工保护”，是晚清侨务工作的质的飞跃。这也是清廷对于华侨和侨务的看法的一个重要转变。

总署设立涉外部门的目的，是为了执行英法两国允许招募中国劳工出口的《条约》。侨务部门数量的增加和职责的延伸是由突出的华工问题推动的。当时，华侨数量呈现快速增长趋势，被称为历史上的“高潮时期”。据专家估计，从1801年到1850年，约有32万华工出国，随后进入高潮期，年均人数从约6400人猛增至51200人（《华侨史研究》第84-85页）。据此计算，到1861年，海外华工累计已达90万。 1860年，仅美国就有34,933名华侨。

随着华工人数不断增长，加上殖民主义者残酷野蛮的奴役，华工暴力反抗事件不断出现；一些驻在国政府歧视、迫害华侨、甚至排斥华工的暴行愈演愈烈。这些成为当时中外谈判的重要内容，引起一些朝廷官员极力推动清廷改变在华侨事务上的方针。当然，华侨经济实力的日益增强，引起了财政拮据的清朝统治集团的贪婪，这应该也是清政府高度重视保护华工的原因之一。

认识的转变、机构设置的强化、责任的延伸只是基础，就是有定位。能有职位吗？总局在谈判《录用条例》更新过程中的表现可见一斑。

四、总局在《新招录条例》谈判中坚持保护侨胞立场

总署成立四十年来，应该说在侨务工作方面取得了一些成绩。下面我仅简单评价其成立之初在《招募章程》（以下简称《章程》）谈判过程中的表现。

（一）主动出击。总局成立时，提出与英、法、德等国协商制定征兵条例。 《北京条约》签订后，在国外招工变得合法，但如何规范招工秩序，保护华工，仍然是令清廷和地方相关官员头疼的问题。负责管理“招工”的总局与列强商定了规范招工活动的规定，以落实“对符合条件的中国出口商续签、增签合同”的内容。去海外工作。”总署的这一建议得到了英国和法国公使的响应，谈判于1861年夏天开始。

英国代表是征兵专员奥斯汀，但一个夏天的讨论没有取得任何结果。究其原因，是西方列强在“猪仔”贩卖问题上利益不平等、各有议程。统一的宪章并不能调和它们之间的冲突。苦力贸易的最大受益者，如西班牙、葡萄牙和秘鲁，对谈判统一劳动力招聘规定不感兴趣，因此谈判徒劳结束。谈判失败，但总局并没有放弃规范用工的目标。随后，总局指示有关地方：“从即日起，任何未续签条约的国家的公民，即使得到领事官员的批准，也不得入境。” 1861年10月，英法联军撤出广东时，广东地方政府宣布：不允许国家党在广东招收工人。可见，当时总局和有关地方对于规范用工秩序、打击非法用工的认识和行动是一致的。

(2)自行起草文本。总局和地方政府的行政命令并不能遏制列强拐卖中国劳工的疯狂活动。作为贩卖华工最活跃的中心首领、两广总督毛鸿宾（？-1867年，山东历城人）无奈于1864年10月建议朝廷采取严厉措施。并明确针对贩卖中国劳工的规定。总署对此表示同意，并与刑部协商，请同治皇帝（1856-1875）采纳毛的建议。同治皇帝批准了这个报告，并下令，按照刑部的法律，对于内地人引诱贩卖人口的，“首犯斩首”，“同案者绞死”。清政府从中央和地方政府招募了列强的工人。他们虽然不满，却也无可奈何。当时的现实是，列强可以根据条约招募工人，“大陆人”愿意帮忙以获取利润，而不能在沿海生活的居民“愿意出国”；因此，招募和掠夺华工的问题不是一纸之谈就能解决的。的。毛洪斌认为，“我们只能按照条款，严格制定规定，暗中注明限制条件，督促委员们注意检查，随时劝告中国人民不要贸然出国，才能挽救局势。” 1864年底，海关总署指派海关总署署长哈特（1835-1911，英国人，1863年任此职）前往广东，与毛鸿宾等人起草征兵条例。经过多方协商，起草了招聘规定中的19条条款，并报送总局。经总署批准后，于1865年9月7日抄送英法公使。经过总署与英法双方多次谈判，次年2月，制定了《征兵条例》22条双方于3月5日在北京达成一致并签署。这就是历史上所谓的《新招聘条例》第二十二条。章程第22款是根据总局提出的案文谈判达成的。这让人想起中英签订《南京条约》时，清朝官员登上军舰后，没有仔细阅读英国人准备的文本，就在英国人准备的文本上签字的丑陋行为。 。

（三）内容详实。章程第22条涵盖了“华民出口承接境外异地工作”的各个方面，从出入境管理的角度可以概括为五项。

首先，章程规定中国派遣委员共同监督劳务招聘事宜（第7款），包括中国工人是否愿意承担该工作（第12款），并规定“监事会委员于12日亲自到办公室”。下船当天”核实并了解（第13段）等内容。

二是严格规范招聘机构的设立和活动。主要是设立劳务派遣办事处必须申请并获得批准（第一款、第二款），设立后不得无故撤销（第三款）。 “如果你想招聘中国工人，你必须得到当地官员的批准”（第6段）。如果招聘办公室发生麻烦，“当地官员和委员会成员照常检查和视察办公室后，商人和办公室的其他人不得自行处理此事”（第16段）。七种风格）。

第三，对合同中必须公示的内容做出了详细规定（第8款），还规定“合同必须写在招聘办公室外的房间里，以便所有工人都能知道详细的合同”。规定”（第 4 段）、“在监事会面前向工人宣读合同”（第 13 段）等。

第四，运输船舶和承运人的规定包括：“载客船舶上的一切安排、住宿、??仓库、食品准备和清洁卫生都有规定。招收工人的商船想要将中国工人运送到海外”必须申报并接受审查并批准（第二条第10条）“中国工人登陆委员会点名发布了该命令。商方为其招收的每名工人出国，以海关银行号码存入3元”（第18段）。下船的中国工人名单一式两份，到港后提交“注明中国工人在过境或死亡、活着或患病等情况。”领事和地方法官应做好检查准备（第21条）。

第五，最值得称道的是中国工人的福利待遇规定。除了合同“必须逐项装载”外，章程还规定：“合同期限不得超过五年。如果期限届满想回国，必须将合同中所缴纳的水费和通行费准备齐全，并用船返还。” 《中国》（第9款）“工作日期和时间必须在七天内确定，并且必须在七天内休息。一天工作时间不得超过四至六个季度（即九个季度）。 ’外国的钟)”(第10段)，“二十岁以下的人想出国工作，必须征得父母的同意，到当地官员的印章上批准招聘。 “ （段落11）、中国犯罪人财产保全（第19条），“中国劳务人员出国时，不得给夫妻俩安排两份工作。 15岁以下儿童不得与父母分离”（第22段）等。

详细内容凸显了总局规范用工行为、维护我国劳动者权益的良好用心。这也反映了清廷对祖法原则的反思甚至在某些方面的颠覆。

（四）坚持落实。宪章签署后，总署报同治皇帝批准，并要求各地严格执行。另一方面，为了让宪章得到更多国家的签署，总署开始与其他大国进行谈判，并先后获得美国、比利时、俄罗斯、德国等国家的同意和批准。然而，在西印度种植园主和其他利益集团的反对下，英法两国政府拒绝批准其外交代表签署的文件。相反，他们提出了一份新的宪章，并于 1868 年 4 月 1 日提交给总统。新宪章无视中国主权，坚持非法招募中国工人的眼前利益，并删除了原宪章中双方同意的所有条款，以保护中国工人出海后的各种利益。总署拒绝承认新宪章，并表示该宪章已获天皇批准，总署无权擅自废止。为了防止英法钻空子，总署下令各省禁止英法在海外招聘工人，除非他们遵守规定。基于上述命令，广东省当局拒绝了英国和法国重新开放招聘办公室的请求。在总署和地方政府的坚持下，英国人于1873年初默许了宪章的内容，并被允许重建招募中心。该宪章的实施是晚清对外交往的一次难得的胜利。

简而言之，该宪章是总署在不平等条约框架内谋求小平等的一次尝试。这也是清政府为保护华工而采取的第一个重要措施。当然，在一系列不平等条约的桎梏下，腐朽的晚清政府不可能在华侨事务上取得巨大成就，单一宪章也无法改变孤居海外的华侨的悲惨命运。但晚清在保护华工方面迈出了正确的一步，为后续保护包括华工在内的全体海外华人开了一个好头。

（本文《南京条约》、《北京条约》、《征兵条例更新》正文均引自《中外旧约篇章汇》）

出版单位：《侨务研究》编辑部

主编：董传杰

副主编：田莉

编辑部：蒋红星、王震、王建国

本期执行主编|王震

美术设计/排版设计|陈越

发行号：ISSN 1672-8831

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第35期《侨务研究》

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