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为全面施行预算绩效管理，促使建立财政支出立项评估决策机制，推进财政治理体系以及治理能力的现代化，按照《宁夏回族自治区党委 人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》《自治区预算绩效一体化管理暂行办法》等，结合我区实际状况，制定此指南。

一、目的

对财政资金投入精准性、科学性以及有效性予以提升：其一，将绩效作为统领，把“先谋事，再排钱”这一预算管理要求加以落实；其二，对资金申请研究论证进行强化，判定资金需求方面的轻重缓急状况，以此促进财政资金统筹谋划工作；其三，对项目成本效益分析予以加强，把资金投入测算工作做实。

二、定义

本指南所讲的财政支出事前绩效评估，也就是以下简要提及的事前评估，是这般情况，自治区各级财政部门，以及那业务主管部门，也就是相关单位而言，是依照中央以及自治区的决策部署，还有部门自己负有的职责，还有事业发展所规划的等各类内容，去运用那般科学的，并且合理的论证方法，针对财政支出项目，或者也能将其说成政策，从申报这一行为的必要性，投入方面所具备的经济性，绩效目标所呈现的合理性，实施方案所拥有的可行性，筹资所体现的合规性等诸多方面，开展客观的，同时公正的评估 。

本指南所讲的立项评估决策机制，是指自治区各级财政部门，以及业务主管部门（单位），运用事前评估方法，针对项目（政策）预算开展评估论证，依照相关审核流程予以批准立项，并且纳入项目库管理的决策程序，还有制度安排。

三、适用范围

事前会进行评估，其范围适用于新出台的重大政策，还有项目，这其中涵盖但不限于，新增500万元及以上的部门预算项目支出，各市、县（区）能够依据自身实际，去界定重大政策和项目所包含的范围。

四、原则

（一）以绩效为导向，事前评估将绩效导向以及成本控制理念当作出发点，把投入、产出还有效果作为评估重点，着重关注成本效益，针对项目（政策）决策展开综合评估。

（二）具备科学性且符合规范要求。在事情发生之前进行评估时，要有符合标准的程序，采用把定性方法和定量方法相互结合的方式，借由诸多不同的途径以及手段，全面且充分地去收集能够作为证据的资料，以此来确保评估所得出的结论具有科学性并且能够让人信服。

（三）做到客观公正。事前评估的时候，应当保持公开的状态、实现公平的要求、达成公正的标准，评估主体必须依据实事求是的原则、秉持公平合理的态度来开展评估工作，利益相关方绝对不可以对评估过程以及评估结果造成影响。

（四）权力与责任相互对应。在事情发生之前进行评估时，要构建起责任受到约束的机制，清晰地明确各个方面的职责，确切地划分清楚权力和责任相互之间的界限范围，各个级别的财政部门，业务主管部门（单位），以及其他的部门，对于自身主导开展的评估工作，有着管理方面的自主权力，同时针对评估所产生的结果需要承担责任。

五、分类

（一）按评估对象分类，分为项目事前评估和政策事前评估。

分成通过业务主管部门（单位）来组织开展并且实施的事前评估，以及由财政部门负责，并针对其组织开展的事前评估，实施之前按主体来分类，会有这样两种类别。

各级业务主管部门（单位），在原则上，是要针对本部门（单位）新增的项目（政策）来开展评估的。而开展事前评估的时候呢，能够结合项目可行性研究论证、预算评审、项目审批等现有的决策程序，一同去实施 。

2.各级财政部门原则上可抽取重点项目（政策）进行再评估。

所说为重点项目，通常来讲指的是，部门履行职责去完成，由党中央与国务院、自治区跟市、县（区）党委、政府确定的重大目标任务所涉及的项目，资金需求数量比较大，对于社会以及经济发展有着重要影响，并且社会受益面较为广泛的财政支出项目 。

（三）按照组织方式进行分类，会分为自行评估，以及委托第三方参与事前评估，这里的第三方涵盖第三方机构或者相关领域专家，主要指的是和资金使用单位不存在直接利益关系的单位与个人 。

若是委托第三方去开展事前评估，那么就要坚持这样的原则，即委托主体牵头组织和项目实施主体相互分离，通常是由本部门或者单位主管财务的机构来组织，以此确保事前估评能够具备独立、客观以及公正的特性。

六、主要依据

（一）相关法律、法规和规章等；

包括国家，以及地方党委，还有政府所制定的，有关国民经济，及社会发展规划，以及方针政策等等 。

（三）部门（单位）的中长期发展规划、职责和年度工作计划等；

财政部门，其中包括财政部，以及自治区各级的财政部门，所制定的相关制度，还有管理办法等等 。

（五）相关行业政策、行业标准及专业技术规范等。

（六）其他相关依据。

七、职责分工

各级财政部门负责拟定事前评估管理办法（含细则），负责制定工作流程提取部分重点项目，组织开展事前评估指导督促同级业务部门（另有单位在内）开展事前评估工作，并对同级业务部门和单位组织开展所实施的事前评估进行认真细致审核认定。

对于各级预算部门而言，其负责开展本部门项目事前评估，对于各级预算单位来说，其负责开展本单位项目事前评估，各级预算部门和单位还要完善项目库管理，之后参照事前评估结果对项目进行排序。

负责准备事前评估相关材料的，是预算申报单位，同时，该单位要配合同级财政部门，或者主管部门，其将开展事前评估的各项工作。

评估专家要秉持实事求是、且客观公正的科学态度，深入到实际当中去，了解并调查情况，同时遵守职业道德，严格执行保密制度，保守国家秘密以及被评估单位的商业和技术秘密，绝不可对外透露评估结论、咨询意见、争议问题等相关情况，专家还需遵守回避制度，不能与被评估单位存在任何经济利益关系 和其他应回避的利害关系。

第三方评估机构，应该遵守职业道德，做到廉洁自律，不可以干预和影响被评估单位的正常工作，评估期间所产生的一切费用，都不可以由被评估单位支付，要遵守保密原则，不能再把文件、数据等和评估有关的资料对外公布，也不得提前就对被评估单位以及相关人员公布专家意见、评估结果等，还要自觉履行回避制度以及其他相关纪律。

事前评估的实施流程

事前评估工作原则上包括评估准备、评估实施两个阶段。

一、评估准备

(一)明确考量目标。各层级业务主管部门（单位）依照财政管理要求，针对本部门计划放进项目库管理的新添加预算需求的支出项目（政策），实施绩效评估。各层级财政部门挑选自治区党委、政府极为关注、涉及经济社会发展关键领域和要害环节的部分重大支出项目（政策），展开事前评估。

存在这样一种情况，即成立了评估工作组，该工作组的成员种类多样，一般囊括业务部门的财务管理处室，财务管理处室又细分为科或者股室，同时还包括财政部门的管理处室，管理处室同样有科或者股室之分，另外还有评估对象相关的业务处室，业务处室也细分为科或者股室，在必要的时候，还能够引入行业当中的专家，以及第三方机构。而这个工作组承担着负责评估工作的具体组织实施的职责。

三，听取情况汇报，评估工作组组织申报单位、业务主管部门、财政部门，若引入第三方机构，第三方机构也参加评估会，听取申报单位汇报，了解项目申报理由，立项背景，政策依据，绩效目标，实施方案，预算编制等基本情况 。

四、开展评估方案制备工作。评估工作组依据相关要求，精心拟定相应的事前评估工作方案，待经过深入研究并获得批准之后，再予以实施。此评估方案涵盖诸多方面内容，有评估目的、评估对象、评估依据、评估原则、评估方式方法、评估内容及重点、评估程序及时间安排、评估人员及措施保障等。

二、评估实施

（一）资料去收集。评估这个工作组呢，应当全方位地去拿来跟被评估的政策以及项目有所关联的数据，还有资料，这里面涵盖着政策项目的立项背景，以及它的发展规划，立项申请所准备的材料，预算申请所需要的材料，组织的管理制度等等 。

进行书面审核时，评估工作组先对资料予以审核、整理，接着针对相关数据展开汇总、分析，随后运用恰当的评估方法，再对照评估方案的内容，最终对政策项目开展综合评估。

（三）现场展开调研。评估工作小组能够依据实际情形开展现场调研，实地去勘测，再核实，进而了解评估对象的具体内容，以及申报的理由和具体的做法、依据等等，把现场呈现出的情况与上报的材料开展对比分析，针对疑点问题开展询问，聆听并记录申报单位针对有关问题给出的解释和作出的答复。

（四）会议开展评审程序，评估工作组于充分收集并分析资料、完成现场调研之后，组织申报单位、业务主管部门、财政部门以及专家组召开评估会，若引入第三方机构，该第三方机构同样参与评估会，申报单位汇报绩效目标、实施方案、预算编制等状况，引入第三方机构的情形下，由第三方机构汇报事前评估相关情况，专家组针对具体问题与申报单位（或第三方机构）展开沟通交流，基于此，专家组对事前评估对象予以打分，经讨论形成《事前绩效评估专家组评估意见》。

（五）达成评估结果。评估工作组依据评估状况，依照绩效评估报告模板，对评估资料予以整理，广泛征求各方的意见，进而形成评估结果。

事前评估的方式方法

在选用事前评估的方式以及方法之时，应当秉持那种简便且有效的原则。按照评估对象所具有的具体状况，能够采用一种方式或者多种方式，能够采用一种方法或者多种方法来实施评估。

一、事前评估的方法

有成本效益分析法，还有对比审核法，也有因素分析法，以及公众评判法，另外还有专家咨询法等 。

成本效益分析法，它适用于效益能够量化的事前评估项目（政策），它是把项目（政策）打算投入的预算金额跟预期效益开展对比分析，它是分析项目（政策）的投入价值，它是寻求以最小成本获取最大收益的投入方式。

（二）对比审核法，它是这样一种方法，即要对项目（政策）绩效目标进行比较，还要对项目（政策）内容进行比较，同时要对实施部门（单位）的中长期规划目标进行比较，也要对年度工作目标进行比较，并且要对历史执行情况进行比较，以及对同类地区同类型项目（政策）进行比较，之后综合起来分析项目（政策）实施的必要性、可行性和绩效性。

三，因素分析法呐，它是那种把影响项目以及政策绩效目标达成、和实施效果的内在外地因素给罗列出来，进而细化分析维度这一举措；而后依据不同因素的重要程度去设置相对应的权重并且进行评分，借由定量的方式得出评估结论哟。

公众评判法，它是这样一种方法，这种方法是要对项目或者政策潜在的受益对象以及相关重要群体展开社会调研，从这个调研当中去获取相关数据，然后凭借这些数据来分析项目或者政策设立所具备的现实要求，进而依据这些情况去判断项目或者政策决策的科学合理性 。

五、专家咨询法，通过向行业专家咨询，通过向绩效专家咨询，从而获取专家针对该项目设立的书面意见，通过将此书面意见用作评估依据之一 。

二、事前评估的方式

其中涵盖了查阅资料的方式，有问卷调查的形式，包含现场调研的途径，涉及专家咨询的办法，以及召开座谈会这样的方式。

一、查找资料，于收集、整理项目（政策）资料后，去搜寻与项目（政策）内容相关的国家以及地方的宏观政策、行业政策，还有主管部门职能及规划等，针对项目（政策）有关资料展开深入研究、比较以及分析。

(二)进行问卷调查，依据项目(政策)实际所需来选择开展，收集样本数据，核实相关情况。

在现场开展调研工作，针对进行项目或者政策的实施单位，以及实施地点展开实地调研，目的在于了解项目建设状况，还包括管理状况，并且要核实与项目或者政策相关的各类信息。

结合项目或者政策的属性特色，聘请和项目或者政策专业范畴相关的专家，凭借电话、电子邮件、会议沟通等多元化方式，针对项目或者政策的必要性、可行性、绩效目标，财政支持范围、方式以及项目或者政策预算等具体内容，向专家展开咨询以及讨论 。

召开这样一个座谈会，组织那些参与项目，亦或是政策的评估专家来进行座谈，针对项目，或者政策的资料展开集体审阅，还要有充分之讨论，针对评估的项目，或者政策集中去发表意见以及建议 。

事前评估的内容要点

开展事前评估，要围绕立项必要性来进行，要围绕目标合理性来推进，要围绕实施可行性来开展，要围绕投入经济性来实行，要围绕筹资合规性来运作 。

一、立项必要性

着重处理两个问题，其一为资金申请和落实地方党委政府决策部署、发展规划、中心工作以及部门主要职责的关联程度，也就是能否解决当下最为关键、需求最为急切的问题，其二是财权与事权的匹配程度，即资金投入是否契合财权与事权统一的原则。

从政策依据的充分程度方面进行评估，从职能的相关关联特性方面进行评估，从预期效益的显著突出特性方面进行评估，从财权与事权在匹配方面进行评估，总共自四个方面着手评估 。

（一）政策依据的充分程度方面。去核查核实项目，也就是政策所开展的依据文件，这里面涵盖中央，也就是部委以及各级党委政府的政策文件，各级党委政府的会议纪要，国民经济以及社会发展规划，还有相关行业的发展规划等等。紧接着要分析项目，也就是政策，它是不是和上述这些依据文件直接产生关联，是不是属于落实上述依据文件的必要的举措。

二，职能具有相关性，要去核实职能部门“三定”方案里跟项目或者政策相关的职责，还要分析项目或者政策是不是属于部门应该履行的职责范围，是不是属于解决当下社会最为关心、需求最为迫切的那些问题。

（三）要去核实问题解决之后的最终结果以及预期效益状况，清晰地去描述资金投入以后最终所提供出来的，不管是有形的还是无形的公共产品还有服务，明确服务对象或者说是受益者对象，说明其对于提升公共服务水平这些方面的影响，以及提及影响的持续状态。

（四）财权跟事权的匹配性，要核实项目 （政策） 的事权层级，从履职方面来看它是归哪一级政府主要负责的，自治区财政在原则上仅仅只对自治区级事权以及共同事权予以支持，对于完全属于市县的事权，要充分讲清楚需要自治区财政支持的理由跟依据。

二、目标合理性

重点评估绩效目标能不能够全面体现资金投入之后所带来的主要产出，以及对实施对象当前状况的影响，涵盖经济效益、社会效益、生态效益等层面，着重从目标的完整性、匹配性以及科学性这三个方面予以评估。

（一）目标具备完整性，项目或者政策有没有制定出来清晰的、明确的绩效总目标以及相应的绩效指标，并且覆盖了支出的主要内容 。

目标匹配性能否展现，绩效目标是不是跟年度任务或者计划数成对出现，跟预算额能不能相互适配，跟当前社会事业发展水平是否相称 。

是否经过梳理，进而归纳，再进行总结，然后提炼，最终形成关键的绩效指标，这里面涵盖产出指标以及效益指标，产出指标得能体现主要工作内容预期达成的状况，效益指标要能反映主要工作内容直接效益以及间接带动效益预期达成的情形，集中去反映各级党委、政府所要求的任务目标或者是部门履职的要求，关键指标的指标值要具备可衡量以及可考核的特性。

三、实施可行性

着重剖析项目（政策）是不是拥有得以实施的前提条件以及要求，针对前置审批事项的完整性，基础条件的完备性，工作方案的可行性，财政投入方式的有效性等诸多方面展开评估。

前置审批事项的完整程度如何，要去核实项目或者政策所需的前置审批条件要求，还要去查看审批目前的进展状况，并且要对审批进度给预算安排以及预算执行所造成的影响展开分析。

先来看看立项进展的状况，就好比要是依照要求去新建、改扩建的那些基本建设项目，是需要发改部门进行立项的，这里面涵盖了项目的建议书，可行性研究报告以及初步设计概算等等环节，而维修改造项目呢，是需要机关事务管理局去立项以及财政评审的，政务信息化项目与PPP项目也都是得要发改委立项的等情况 。

这是关于，报批进展状况的内容。比如说，新增专项资金，要依照专项资金管理办法等文件规定，去履行报批程序之类的。还有其他，需前置审批的情形，像是 PPP 项目，得完成财政可承受能力论证，以及物有所值评价等。

是否具备或得到有效保障项目（政策）实施所需基础条件，需进行核实。像建设项目土地指标能否保障，项目所需技术方案是否成熟等这一类方面 。

（三）关于实施方案可行或者不可行的状况。实施方案所指的乃是项目（政策）具体的实施方面的安排，这当中涵盖目标要求、职责分工、工作任务、保障措施等诸多方面相应的内容。评估时主要关注以下要点：

1.组织管理机制和职责分工是否明确；

2.工作任务是否具体、详实，工作计划是否合理；

资金分配到底合不合理呢，这里面涵盖了在各项任务之间的安排情况，以及在各个年度中间的安排是不是真的合理 。

（四）财政投入方式的有效性，评估财政投入方式是不是最优的，是不是把财力集中起来去解决关键问题，有没有出现那种“撒胡椒面”的状况。

四、投入经济性

主要处理有没有重复、有没有交叉的资金布置，是不是量入为出、是不是量力而行这方面的问题，成本的计算是不是科学、是不是合理这样子 。

主要从规模合理性、测算科学性两方面进行评估。

（一）规模合理性。

是否有重复申请这种情形呢，借助座谈交流、查阅资料等途径，核查申报的资金需求跟部门现有的资金支出方向是不是存在相似或者重复的状况，剖析现有资金能不能满足或者部分满足新增需求。

2.新增支出需求是否合理。遵循财权与事权相一致这一原则，充分考量财政支出结构，以及财政保障能力对支出需求的限制。要是属于同级财政事权，得考虑财政的可承受能力；要是属于共同事权且有明确分担比例，就应依照有关规定进行测算；要是没有分担比例，那就应最大程度发挥同级财政资金的撬动效果。

先核实实施方案里计划开展的主要工作任务，接着将其与政策依据文件予以比对分析，借此判断工作任务的设置是不是合理，以此避免出现那种诸如贪大求全等情况，最后看工作任务是否合理 。

对于政策依据文件里有明确工作任务要求的情形，需审核申报的工作任务是不是超出了文件要求；对于政策针对文件中不存在明确工作任务要求的状况，要评估是不是为达成目标的最经济且合理的工作任务，要核减并非必要的工作安排。

4. 预算规模是不是行得通。剖析论证申报的预算规模跟任务工作量是不是契合，是不是有虚报预算投入的状况，或者是不是存在资金硬缺口没补上，防止出现隐性债务 。

（二）测算合理性。

先是去核查项目或者政策所进行的分解任务，接着再查看分项预算，随后对这两者之间的对应关系是不是合理展开分析 。

审核分项预算，其测算方法是不是科学，测算依据是不是充分，存在支出标准的，是否依照标准编报资金需求，不存在支出标准的，参考相关行业标准、同类业务政府采购价格、市场询价结果等因素，开展测算与评估。

五、筹资合规性

着重处理筹资途径是不是符合规定，筹资办法是不是恰当，财务方面的风险是不是能够控制等一系列问题。

核实资金来源渠道情况，看其究竟是预算资金、政府债券资金，亦或是社会资本等，明确其是单一来源，还是多项资金来源，进而要就此深入分析资金来源渠道是否契合政策规定，此为其筹资渠道之合规性考察内容 。

（二）财政资金支持方式合理性。

财政资金支持方式科学合理与否，是否依投入对象差异采取最优方式与标准，像补助资金是直接补助有效，还是间接补助更能达目的，是事前补助更具撬动效应，还是事后奖补更能发挥激励作用；产业扶持是设立基金、股权投资，亦或是资本金投入更能发挥效益。

对于属于共同事权的情况，要分析相关各级财政资金投入是不是合理，还要分析各级承受财政资金投入的那种能力是否合理。

（三）筹资风险可控性。

要去剖析、判别、核查筹资方案也许会遭遇的各种各样的风险，像是市县资金或者其他渠道来源的资金没有到位，亦或是没有准时到位的那种风险 。

2.有没有针对各类风险，制定与之相应的应对措施，或者是备选方案呢，所制定的应对措施，或者是备选方案，是不是可行的，是不是有效的 。

事前评估结果

一、结果的呈现形式

评估工作组需依照评估具体情形，秉持实事求是的态度，做到完整且准确地去形成评估结果，评估结果可按下列方式予以呈现：

（一）独立的事前评估报告。

（二）于项目（政策）可行性研究报告里反映，同时也在财政预算评审报告这类预算申请材料中一并呈现，它适用于开展可行性研究论证的项目（政策）另外还适用于开展财政预算评审的项目（政策）。

二、结果的组成

（一）事前评估结果包括评估结论和评估得分两部分。

（二）评估结论分为“通过”和“不通过”两种。

1. 对于立项必要性十分充足的项目（政策），对于实施方案可行性极强的项目（政策），对于绩效目标明确且合理的项目（政策），对于投入产出比较高的项目（政策），应“通过”。

2. 存在这样一些项目（政策），立项必要性欠充分，实施方案可行性欠佳，绩效目标确既不明确又不合理，投入产出比还较低，况且还不属于财政支持范围，对于这样的项目（政策），应判定为“不通过” 。

（三）评估得分这项结果，是由工作组或者专家组，按照所依据的评估指标体系，针对评估内容以及要点展开评分而后得出的。评估得分充当着问题分析以及对同类项目（政策）开展对比分析时的主要依据。

对相应情况进行评估，若所得分值处于85分以及85分之上，那么判定为“通过”，要是评估所得分值是低于85分的态势，进而判定为“不通过”。

三、结果的必备要素

（一）部门绩效评估结果。

若是采用独立的事前评估报告形式，那么要依据事前评估中的申报必要性、投入经济性、目标合理性、实施可行性、筹资合规性这五个方面的内容，结合各自对应的评估要点，逐个进行论证分析，并且按照附后的《事前绩效评估报告模板》，据此形成规范的报告。

若是采用在项目（政策）可行性的研究报告，以及财政预算评审报告等类型的预算申请材料里一并进行反映的形式，那么事前评估相关的内容，和要点都一定要在这类可行性报告以及财政预算评审报告等当中予以呈现。这里面申报的必要性和实施之可行性能够结合其他内容一起进行综合表述，而投入的经济性、目标的合理性、筹资的合规性等内容应当独立设置一个“事前绩效评估情况”的章节来进行表述。

不管是当中的哪一种形式的评估结果，都应当依据评估的实际情形，依照轻重缓急的状况，针对涉及多个资金投向或者多个子项目的资金需求给出切实合理的排序。其中呢：独自的事前评估报告于“评估结论”里进行呈现，在其他预算申请材料中同时反映事前评估结果的，必须在“事前绩效评估情况”章节中加以核实。

（二）财政事前评估结果。

财政部门引入专家组出具的《事前绩效评估专家组评估意见》，需依据申报必要性、投入经济性、目标合理性、实施可行性、筹资合规性这五个方面的内容，结合各自的评估要点逐个进行打分，进而形成评估结论。

2.财政部门委托第三方机构所出具的事前评估报告，需依据申报必要性、投入经济性、目标合理性、实施可行性、筹资合规性这五个方面的内容，结合各自的评估要点逐个进行论证分析，并且要按照附后的《绩效评估报告模板》来形成规范的报告。

3. 专家组在事前进行评估所形成的意见，以及事前评估报告里的“评估结论”，其所涵盖的内容应当包括 ：

（1）清晰确定针对各个子项目或者子投向的财政支持方面的建议，当中涵盖“通过”情况以及“不通过”情况。

（2）对于那些支持或者部分支持的项目，要是涉及多个资金投向，或者存在多个子项目的资金需求，依据评估状况，依照轻重缓急来进行合理排序 。

四、结果应用

（一）部门绩效评估得出的结果，是被纳入项目库以及申请预算时必须具备的关键条件或不可缺少的重要因素。部门需要依照年度预算编报以及项目库入库所规定的时间，还有相应要求，在对项目库进行入库开展申报时，把加盖了单位公章的带有评估结果的相关申报材料，以及可以作为证据的佐证材料，同时进行扫描后上传至项目库系统，以此作为被纳入项目库和申请预算时必不可少的条件，同时变成财政部门安排年度预算的依据。

（二）财政重点绩效评估得出的结果，它属于那种会对是否纳入财政项目库起到关键决定作用的因素。评估工作组会综合各级党委、政府所提出的工作要求，以及同级的财力状况等诸多不同的因素，然后给出最终得出的评估结果，依据这个评估结果，进而决定是否要将其纳入财政项目库。