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解决法律规范冲突的原理

许安标??全国人大常委会法工委国家法室主任：

一、宪法和立法法对中央和地方立法权限划分的基本规定

中国存在着立法体制，其具备两个基本特点，中国属于一个统一的多民族国家，此政治特点致使立法权在行使方面更着重强调集中，中国地域宽广、人口数量庞大、经济社会发展形成不平衡态势，在中央具备一定立法权的情形下，还需赋予地方更多的积极性、主动性以及创造性，赋予地方立法权，基于这样的背景状况，我们对于中央和地方立法权限的认识也在持续不断地深化。

其一，1982年宪法针对立法权限所作的规定属于最为基本的范畴，全国人大及其常委会负责行使国家立法权。在此之中，明确规定全国人大负责制定刑事、民事以及国家机构方面的基本法律，全国人大常委会负责制定除全国人大所制定之外的其他各类法律。另外还存在一项规定，即各省、自治区、直辖市人大及其常委会依据本地区的具体情形以及实际需求，在与宪法、法律、行政法规不产生抵触的前提条件之下，能够制定地方性法规。

第二，就地方立法权限而言，对地方性法规的内容予以了明确，这主要涵盖三个方面，其一，地方的实施性立法，即将是针对于国家的法律、行政法规的规定去做细化，其二，自主性立法，后续将其归纳为地方性事务立法，其三，先行先试，在中央未进行立法之时，地方能够先行先试。然而，一旦中央进行立法，地方就得服从中央。

第三，单行法律把中央以及地方的立法权限予以划分，在此处表现最为显著的便是行政处罚法，以及行政许可法，还有行政强制法。

二、中国中央和地方立法权限划分的特点

其一，对于中央立法权限不曾存在严格的限定条件。中央立法权限的规模大小，更大程度上取决于中央立法能力的高低以及中央立法情愿与否。就全国人大施行立法权而言，国家立法权不存在范围方面的限制。在专属立法权以外的事项上，全国人大及其常委会具备优先立法权，像教科文卫体、社会管理、环境保护这类事务。全国人大及其常委会持续不断地开展这方面的立法工作。

具有的第二个特点是，针对地方立法权限，有着严格且明确的限制。其一，对于已经实行全国立法的领域，地方进行立法时，要遵循不抵触这一原则。其二，地方立法不能够超越立法权限。在《立法法》颁布以后，从地方性法规方面来看，但凡存在越权立法的情况，也都属于会被撤销的对象里边的其中一种。从这两个特点去看，我们所做的划分是相对比较单向的，主要的关键之处在于对地方立法权限予以限制。

三、中央、地方立法权限冲突的解决

正是因为中央和地方立法权限划分的特点着重于限制地方的立法权限，所以冲突的解决主要是去纠正地方与上位法相抵触、地方存在越权立法的行为。这种冲突解决所针对的并非是中央侵犯了地方的立法权，而是关注地方有没有出现越权立法的情况、有没有与上位法实现相抵触。所以，主要的解决方式能够被概括为以下三种。

有一种是法规清理，这种形式能够归纳为自我批量处理立法冲突。于国家层面而言，自改革开放以来，我们开展了两次全面的法规清理。在地方层面，也开展了几次专项清理，主要是在行政处罚法、行政许可法、行政强制法出台之后进行的相应清理。

第二种是备案审查的方式，备案审查采用主动审查跟被动审查相结合，主动审查是地方立法机关制订地方性法规，通过之后30日之内，要报请全国人大常委会以及国务院备案，对于报上来的规范性文件，过去实践中曾开展过普遍的、全面审查，不过立法法之后，采取了一种更为灵活、有效、依据一定时期集中反映一定问题、有针对性地挑选相关法规进行审查。第二种情况是被动审查，除了法定的国家机关，国务院、中央军委、最高人民法院以及最高人民检察院，还有各省、自治区、直辖市的人大常委会能够提出书面审查要求，除此之外，其他国家机关、企事业组织、公民、法人也能够提出审查建议，以此要求全国人大常委会启动审查程序。

有一种情况是集中起来予以解决，中国所具备的统一领导条件有着颇为不错的优势，在针对中央以及地方立法所产生的纠纷进行处理方面存在优势，能够迅速推动地方依靠自身力量去纠正并解决相关问题。

任进??国家行政学院法学部教授：

国家机构依据宪法规定实行民主集中制，采用于中央统一领导状况下充分发挥地方主动性与积极性的原则，于立法范畴体现为，全国人大及其常委会行使国家立法权，地方可行使一定立法权。民主集中制在纵向法律规范的适用以及冲突解决方面发挥决定性作用。

在我国，存在着三类主要的地方制度，一般地方依据宪法、地方组织法来实行相应制度，民族自治地方依照宪法、民族区域自治法实行不同的地方制度，特别行政区则根据两个基本法来实行不同的地方制度，同时，它们的立法权限及其与国家立法的关系有所不同，其名称分别称为地方性法规、自治条例和单行条例以及特别行政区法律。全国人大常委会较新的提法是，其一，宪法并非被说成法律部门，而是这个法律体系的统帅，宪法相关法也就是机构组织法、权利保障法、国家主权和地方制度法，才属于法律部门。其一，这个法律体系并非如先前咱们所讲的那般是七个，于其中列举出这数目为七个的部分，而后又增添了一个“等”字，意即实际数量并不局限于仅七个。其二，通常而言是以宪法作为统帅，以法律作为骨干，涵盖了行政法规以及地方性法规，现今在地方性法规之后添加了一个“等”字，至于“规章”到底是不是法律体系里的一个层次，当下存在着不同的看法，因而便加了一个“等”字。

我国存在针对下位法的审查方式与程序，其包含主动及被动的两种情况 ，主动的情形是针对一些涉及农民负担的规定展开主动审查；被动的程序是，中央军委、国务院、两高、省一级的人大常委会能够向全国人大常委会法工委提出审查要求，之后分送至专门委员会，专门委员会需提出审查意见，委员长会议再举行会议决定是否提请全国人大常委会，最终由常委会决定是否撤销行政法规或者地方性法规，然而正式的途径目前尚未见到。除这五个国家机关以外的别的机关，以及公民、企事业单位和社会团体能够提出审查的建议，在经过法工委研究之际，或许就被过滤掉了；要是有必要送交专门委员会，接着按上面这个程序开展，然而到目前为止尚未见到实例。立法法第91条还规定专门委员会审查行政法规后，能够提出一份书面审查意见给予国务院，国务院能够提出修改意见后背离，这种情形同样没有见到。

法律规范适用的实践

姜明安??北京大学法学院教授：

首先，法律规范适用的方式，实则有关法律规范化成果该怎么确立，又要怎样去解决，以及须遵守何种规则等情况。如今针对此问题存在5种办法：其一，依据立法法第78条至84条所规定的内容，如果出现法律规范冲突，自身自行负责直接选择适用；其二，按照行政诉讼法第53条所规定的，要是发生冲突之后，要申请国务院去进行解释或者裁定；其三，根据行政复议法第26条和第27条规定，能够自己去进行处理、自行做出裁决；不过这第四种办法是由有关机关来处理；而第五种办法是依照立法法第85条和第86条的规定，申请让国务院进行裁决哦。

按主体划分，法律规范适用的方式存在三类，其一为行政执法机关的适用，其二是行政复议时针对规范冲突的处理，其三是行政诉讼时法院在发现规范冲突时所进行的处理。这三种方式虽大体差异不显著，然而也存在一些差别。于行政执法方面，可供选择的余地相对较小。鉴于公务员法第54条有着严格规定，若公务员发觉上级的决定或者命令存在违法情形，不可随意不执行，而需请示上级。倘若上级未予更改，仍要继续执行。故而，选择的余地是颇为有限的。行政复议乃是第二次所适用的规范，相较于行政执法之时，其可选适用范围更大了，然而却比法院的可选适用范围小诸多了。行政诉讼呢，却是可选适用余地最为大的行径了。

怎么适用这些方式？适用规则有四条：

首先，存在纯粹的上下冲突情况，这其中涵盖了法律规范与宪法之间的冲突，还有行政法规与法律的冲突，或者地方性法规与法律的冲突以及行政法规之间的冲突等情形，对于上下冲突，在适用上位法优于下位法原则时，基本上不存在例外情况。

其次，呈现的是，全新的普通法与往昔的普通法之间存在着冲突，并且，崭新的特别法同过往的特别法也产生了冲突，这种情形下，适用的是新法优于旧法这一原则。

第三种情形是，新的普通法与旧的特别法产生了冲突，并存在如下三种状况：其一，新的普通法明确给出了某些规定，如此一来旧的特别规定便被废除；其二，新的普通法之中明确保留了旧法，因而旧的特别法得以保留；其三，新的普通法未作任何表述，究竟是适用新的普通法还是适用旧的特别法呢？这需要进行裁定，然而裁定过程极为缓慢，并不契合效率原则。我个人觉得，倘若新法未再有其他新规，就应当适用普通法，此时特别法不存在；若特别法要存在，那就保留旧的特别法。要是没能保留，也未废除，那就依照新法来处理。

第四，当新的特别法与旧的普通法产生冲突时，普通法彼时就已制定并公布了，然而此时要去制定一部新的特别法，该新特别法的规定和老式的普通法不太一样。这存在两种状况：一种是新法清晰摆明要摒弃旧法规定。有没有新特别法留存旧普通规定的情形呢？这种状况是不存在的。另一种是未作明确规定，在新特别法跟旧普通法相抵触之际，暂且除开新法已明确废止旧法规定这种情况，新规定就是违规违法的。

梁凤云??最高人民法院行政庭法官：

一、在行政诉讼中法律适用的基本依据及其发展

根据现行行政诉讼法，适用法律规范主要有四条：

首先，行政诉讼法第5条清清楚楚予以规定，法院针对行政行为的合法性展开审查。其次，法院于审查行政行为之时，并非单纯就行案件予以审理，而是要作出一种司法判断，特别是聚焦于法律适用范畴的判断。再者，则是对于一个案件来讲，最为关键之处在于案件究竟该怎样进行处理，而非法律规范到底该作何种定性的问题，这实属一种基本思路。

有其二，乃是行政诉讼法的第52条与53条。第52条所依凭的是法律法规 ，其中法律涵盖基本法律以及普通法律 ，法规包含行政法规 、地方性法规 、自治条例还有单行条例。立法法如今将经济特区法规单独划分出来 ，这也算是法规范畴之内的。第53条所规定的是规章 ，而行政诉讼法赋予其的地位是参照。规章分为两个类别：首先是部委的规章 ，其次是地方政府规章。立法法第73条第一款表明 ，地方政府规章 ，除了依据法律以及行政法规之外 ，还能够依据省级的地方性法规。这就排除了较大市的地方性法规，也排除了经济特区法规。

还有一个依据是行政诉讼法的第54条，此条仅仅规定了适用法律法规，并未涵盖适用规章，然而我们平常讲法律适用时是包含了法规以及规章的，就算是参照那也属于适用，关于这一条当下存在两个疑问，其一，行政机关依据规章作出的行政行为是不是一种法律适用的行为，其二，行政诉讼法这样的规定，是表明法院只对行政机关适用法律法规展开审查，还是说也要对适用规章的行为予以审查呢？我国行政诉讼法规定，对于最高人民法院，曾有过两次解释行为。一次是在1991年，出台了《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》，而在此意见里，针对法律适用方面，专门规定了在判决过程当中如何进行参照的相关内容。另一次是于1999年，颁布了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，此解释又进一步明确规定了援引司法解释的相关规定，这构成了一个基本的变化情况。2004年，最高人民法院下发了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，直至如今，该纪要乃是法院在作法律适用方面的基本依据。这里存在几大变化：其一，怎样审查规章呢？当下规章具备参照地位，法院能够对规章的合法性以及有效性予以判断。其二，对于其他规范性文件，法院需审查“三性”，即合法性、有效性还有适当性。要是在“三性”符合的情形下，法院最终承认其效力，还能够在裁判的理由里对规范性文件的“三性”进行评述。

二、法院具体如何适用规则

这些适用的规则，不仅是依照立法法的规定还有一个座谈会纪要的规则，这个规则里的冲突主要有四个方面，一是一般法与特别法，二是上位法与下位法，三是规章和地方性法规，四是规章之间，在一般法和特别法的冲突方面，首先是秉持特别法优先的规则。但实际上对于一般规定和特别规定并没有何其明确，所以有关特别规定和一般规定的这些规则大概占批复的四分之一，有关法律适用方面的批复和答复要占到最高法院所有案件的三分之一。

在实际情况中，有时会出现部委规章与地方性法规发生冲突的情形，且这种冲突较为常见。有人持有见解，觉得地方性法规相对于部委规章，在层级或者效力方面是更高的，然而实际上法院并非如此认定。并且除此之外呢，立法法还作出规定，就二者一旦存在冲突的情形时，提意见的职责交给了国务院。仔细从我们自身的角度来看呢，部委规章是在全国范围具有生效效力的，而地方性法规则是在地方上予以适用的。这两者之间并不存在效力高低的问题，仅仅存在依据具体情形来进行取舍的问题。

行政法规范冲突解决机制

李岳德??国务院法制办公室政府法制研究中心主任：

一、行政法规和规章的立法权限问题

权限问题事实上是致使冲突出现的一项前提条件。针对行政法规、规章的冲突权限问题而言，在行政法规领域，宪法、立法法、行政法规制定程序条例存有相关规定；于规章范畴，宪法、立法法、规章制定程序条例等具备相应规定。行政法规、规章所遵循的是依据原则，这和制定地方性法规是不一样的情况。地方性法规所遵循的是不抵触原则。行政法规的立法权限涵盖了三种类型：其一为执行法律规定而制定行政法规，被称作执行性的行政法规。首先，对于宪法第89条所规定的归国务院管理的事项，可由国务院制定形成行政法规。其次，提到全国人大以及常委会所赋予的立法权限。再者，地方政府规章的制定权力相较于部门规章制定权力而言，稍微大那么一些，其主要涵盖两类：其一为执行相关法律方面的，其二是针对所在行政区域的具体有关之事。然后，国务院各个部门中的规章，大部分是依循法律以及行政法规来制定的，不过也存在个别并非如此的情况。最后来说，部门规章实际拥有的罚款以及警告方面的权力，照实讲也是一种创设。

二、行政法规和规章的抵触冲突表现

有一种情况是超越权限，超越权限的情形存在不少，依据立法法的相关规定，全国人大常委会可行使专属立法权，除此之外，宪法以及专门的法律也有明确规定，仅仅能够由全国人大常委会进行立法，然而，存在个别行政法规加上规章，于立法权限这块超越了应有的范畴，像这类规定颇为普遍，越权现象相当严重。

其二是抵触，抵触的表现为，上位法已然针对特定事项给出了明确规定，然而下位法同上位法所规定的内容之间存在矛盾，或者是不一致，处于抵触状态，并且这种情况较难进行判断。

三是，部门规章与地方性法规存在冲突这一问题。同时，地方政府规章和部门规章出现冲突这种情况也为数不少。

三、解决不同层级之间的冲突问题

这里存在一种机制，它是立法审查机制。在那样一个呈现多层次状态的特别地方架构范围之内，冲突是必然会从中产生的，没法做得到不产生冲突。这其中，除了架构本身层次多易引发冲突外，立法权限方面也存在不清楚的状况，而且人的判断以及认识能力还存在着局限，这些因素综合起来，冲突就变得不可避免了。只要是从国务院那里提出的相关内容，在立法法中是有着明确规定的，规定由国务院法制机构去进行审查。然而即便已经有了这样的规定，由于人的认识水平之间存在差异，所以法规或者规章之中依旧会存在一些抵触的情况。

二是关于法规的备案审查，每年备案的量颇为可观，在2010年的时候，法规规章向法制办报备的数量达到了1429件，到了2011年，这一数量变为1366件，这两年当中啊，法规规章报备的数量呈现出下降的态势，主要是由于地方立法的空间相对比较小。

三是当事人于申请行政复议之际，针对具体行政行为所赖以依据的某些规定一并提出审查申请，此规定涵盖国务院部门的相关规定，包含县级以上地方政府及其部门的规定这两大类，另外也有乡镇政府的规定这一类别，即排除法律、法规、规章之外的规定。

四是关于书面审查的建议，立法法以及法规规章备案条例作出规定，国家机关、社会团体、企事业单位以及公民，若觉得规章与行政法规相抵触，能够向国务院提出书面审查建议，经由国务院法制部门展开研究，进而提出处理意见，依照规定的程序予以处理。这些年建议的数量呈现出持续增加的态势，2010年提请审查的建议有59件之多，2011年则是53件，其中既有规章，又有规范性文件。

一为清理机制，存在全面清理情形，亦存在专项清理情形，举例而言，去年实施全面清理，针对六百九十多个行政法规以及全部规章展开了清理工作，专项清理活动，通常情况是在新的法律颁布之后予以开展。

熊文钊??中央民族大学法学院教授：

一、行政法规范冲突的表现

首先存在纵向冲突，它又被称作层级冲突，这种冲突指的是，处于不同位阶的行政法规范之间，会产生冲突。其一，存在行政法规与规章之间的冲突情况，这涵盖了行政法规同部门规章的冲突，还有行政法规同省级政府规章的冲突，以及行政法规同较大的市的规章的冲突；其二，存在规章之间的冲突；其三，存在行政法规同其他国务院规范性文件的冲突；其四，存在其他国务院规范性文件同规章的冲突，这包含国务院规范性文件与部门规章的冲突，其他国务院规范性文件同省级政府规章的冲突，以及其他国务院规范性文件同较大的市的规章间的冲突。

接着是处于同一位阶且依据是否由不同机关制定以及不同制定机关间有无隶属关系来划分的行政法规范相互间产生冲突的横向冲突，这种冲突又能分成如下三种情况：其一，是同一机关所制定的不同行政法规范之间出现的冲突，其二，属横向冲突，只是这冲突源自无隶属关系的制定机关所制定的行政法规范之中，其三，是有隶属关系的制定机关所制定的行政法规范之间形成的横向冲突。

第三，有着积极冲突以及消极冲突。不管是纵向冲突还是横向冲突，都存在着积极或者消极的类型化方面的差异。1.纵向层面之中的积极冲突，意味着各不相同层级的行政法规范针对同一事项给出了不一样规定并且致使完全不一样的适用结果。2.纵向层面里的消极冲突，相对较为少见，说的是不同层级的行政法规范对于某一事项都没有作出明确规定，或者尽管存在规定，然而却难以进行实际适用的状况。3.同一层级的行政法规范针对同一事项给出不同规定，进而致使出现完全不一样的适用结果，此为横向层面的积极冲突。不同地区因立法权所享差异，针对不同事项采取不同立法回应，这是横向层面的消极冲突。

二、行政法规范冲突的理论背景

于横向冲突的层面来讲，多元主体的立法模式乃是致使行政法规范冲突产生的形式缘由，然而不同主体的各异利益取向却是促使冲突最终出现的实质因素。

纵向行政法规范冲突时，不同层级行政法规范间冲突空间被人为扩大，原因是纵向事权划分存在结构性问题，即行政事权在中央与地方间、不同层级地方政府间划分不明确，致使不同层级行政法规范通胀。委托代言理论、公共产品层次性理论、博弈理论均证明，事权在不同层级政府间应尽量明确划分并落实。唯有具备特定事权的政府才拥有相应去制定行政法规范的权力，如此一来便能够从根源之处杜绝不同行政法规范之间出现冲突的耦合点。要是事权划分清晰明了，那么同一事项所产生的冲突就会减少。

三、行政法规范冲突的解决原则

在通常状况下，主要存有三个原则，其一为上位法优于下位法，此乃依据一般的法律位阶理论予以确定的，其二是特别法优于一般法，其三是新法优于旧法。

四、行政法规范冲突的调谐机制

最初是预防机制，这所指的是借助特定制度的搭建，尽力防止行政法规范冲突的出现，或者行政法规范从隐形冲突朝着显性冲突转变的对应机制 ，在此着重突出两种机制 ，其一为完善相关备案审查制度 ，于法律法规备案之际审查下位法与上位法冲突的问题 ，其二为完善立法协调与沟通的机制 ，一方面中央针对不同地方有可能产生立法冲突的事项积极予以介入 ，将可能引发冲突的因素在相关行政法规范制定的进程中予以扼杀。与此同时，于不同区域开展类似事宜的立法之际，理应构建起对应的沟通途径以及协调机制。

其次是解决机制，当行政法规范的冲突不可避免地发生时，就采用科学有效的机制加以应对了，解决机制的核心实际上就是依据行政法规范冲突的解决原则，对具体的冲突现象加以适用的过程了，主要依据展开就是下图。

最后存在着评估与备案机制，此处是不同于立法过程里的评估备案的，评估备案所指的对象是，在行政法规范有冲突已然发生且得到解决之后，针对上述冲突处理的过程以及结果去做经验和教训的总结，并且借助评估与备案的方式，力求杜绝类似行政法规范冲突进而再次发生，或者是为类似的行政法规范冲突的解决提供经验方面的支撑，凭借这样的做法来逐渐达成行政法规范冲突解决效率的提升。

纵向法律规范适用与违宪审查

胡锦光??中国人民大学法学院教授：

违宪审查制度已然确立多年，依据此制度，未曾有过任何一回实践，或者起码可以讲未曾有过任何一回公开的实践。由此，最高法院抑或地方法院运用宪法去开展判断，也就是所谓的宪法司法化已然成了一个极为敏感的问题。

如果这项制度没能给予完善，那么便不能予以适用。要想完善此项制度，执政党务必对其存有全面认知，即此制度于社会而言重要性之所在。首先，宪法是国家主流价值观所含的一具载体。也就是说，违宪审查这件事情的进程当中，实际上也就好像是凝聚并确定这个社会主流意义的根本价值的历程途径了。无法借助政治权力将一个社会所需的主流价值作给予规定表达。社会里能够运转的所有主流价值观，应当于宪法之中去查找与发觉，借由违宪审查的进程向社会宣告，我们会维系怎样的一种社会主流价值观。其次，要构建法治国家，在法治国家里必备一个最高规则。我们需维护这个最高规则的权威性，最关键的便是借助宪法对公权力予以有效的约束。公权力怎样才可以不被滥用？从根本层面要依照宪法做出判定，基于预防权力滥用的角度来开展制度设计。

这个制度若要运行起来，那就得成立一个专门机构。最高法院开展宪法司法化的尝试，于现行制度内不可行，又或是在没有作出成果状况下的一种无奈抉择。最高法院拥有这种权力却不具备相应条件。当下，主要是由全国人大常委会实施违宪审查。事实上，它已然极为忙碌，并且还每两个月召开一次会议。与此同时，人员构成也不适宜进行此种审查，原因在于其中政治官员数量多，法律专家数量少。除政治判断外，违宪审查主要是法律判断，若仅由政治家从政治角度判断，于法理上既无法说服审查对象，也无法说服审查对象所制定的主体，更无法说服民众。所以，成立专门机构统一行使初步审查已极为迫切。当然，在中国背景下，最终决定权应由全国人大常委会作出。

目前进行初步审查工作的主要是全国人大常委会法工委法规备案审查室，然而，其审查层次较低且不公开，该制度难以推行开来，另外还有一个关键原因就是启动违宪审查的主体极为宽泛；依据《立法法》第90条第二款的相关规定，在不存在任何条件限制情况下，任何一个社会主体以及任何一个公民，要是觉得行政法规、地方性法规等违背了宪法，是均能够启动违宪审查的；所说的每个人都能够依据《立法法》的规定，任何人都可以去启动，可实际上任何人都没办法启动。应当赋予那些切实需要保护自身利益之人以责任，若主体资格不加以限制，制度仍旧无法发挥实际效用。

焦洪昌??中国政法大学法学院教授：

违宪审查这件事，应当借助政治改革予以解决，要经由民主的途径去化解。就我个人所持之观点而言，倘若一个国家能够平稳地实现转型，不管是政治方面的转型，还是社会范畴的转型，实际上都理应接纳借助法治的形式达成。运用这种形式，规避了数量众多的社会运动给国家造成的冲击，这对于国家以及执政党而言是有益处的，并非是一概都借助民主的方式或者运动的方式去处理这一矛盾，事实上那样做反倒不太好。

该不该设置那样一个专门设立的机构呢？1982年宪法草案第九版已然设立了此机构，在全国人大之中设置了宪法委员会，而后在通过之际被取消掉了。最终取消的因由主要是宪法委员会与人大常委会这两个机构难以妥善安置。从这个层面来讲，设置这个机构，于技术方面并非重大问题，关键之处在于政治上的决断。

违宪审查所针对的对象究竟是谁？主要而言还是关乎法律违宪的这一问题。从这样一个角度去看的话，违宪审查或许首先是针对法律展开的，并非针对行政法规。行政法规以及地方性法规的下位规范同样有可能涉及违宪方面的问题，然而首先是一个违法的问题。所以，在理论层面存在着一个问题，也就是法律违宪的问题在现有的体制情形下究竟能不能进行审查？全国人大常委会所制定的法律出现违宪的问题将其纳入到违宪审查当中，从理论上而言问题不算大，因为宪法明确规定能够撤销或者改变人大常委会作出的不适当决定。人大的立法要如何去审查？这个会不会是属于理论范畴的有关问题，人大身为立法机关，却要自行去处理审查违宪相关事宜，该如何去解决呢，能不能通过把人大当作是具备二元特性的机构来进行深度理解呢，人大既是承担立法职能的机关，同时又是拥有权力的机关。身为立法机关的人大跟法院、检察院处于同等地位，不能说立法的程度能高于行政以及司法，它们所处地位并无差异。然而人大更是有着权力的机关。具备权力的机关所撤销的是立法机关所产生的内容，作为拥有权力的人大对作为立法机关的人大所做之事进行改变以及撤销，这是具有两面一体性的。作为拥有权力的人大在地位上高于作为立法机关的人大。所以，从理论层面来讲，这里或许存在两种情况，一种是处于高位的手，另一种是处于低位的手，运用那处于高位的权力机关之手去撤销处于低位的立法机关之手，如此一来，这个问题能够得以解决。

启动违宪审查程序是否真的要进行呢？备案审查属于内部处理方式，要借助外部力量来推进制度建设。法律规定五类国家机关以及公民组织能够提请违宪违法审查，然而国家机关很少提请违宪违法审查，主要动力源自民间。公民要是权利遭受侵犯，在具体个案当中，其有动力对法律法规发起挑战。法律方面存在一个未明晰的问题，那就是向人大常委会提出备案审查的建议，究竟是一种诉权，还是仅仅属于行使宪法所保护的表达自由呢？倘若这是一种诉权，那就会涉及到司法程序。现今，审查建议已然成为一项政治权利，提出之后，倘若有权机关对于受理与否不予以回复，并且相关信息也不予公布，那么公民便会失去热情。自2005年直至如今，每年都呈递减态势，去年大概还不足50件。从这个层面来讲，要促使其激活，也许还在于人大将法规审查的程序予以完善，要制订程序法，这恐怕是一个具有实际性的问题。