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摘要：政府绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施，着重以结果为导向，在一定程度上促使西方发达国家行政效率得以提高，政府服务能力得以增强，同时也改善了政府与公众之间的关系。这种社会效果使得政府绩效评估成为了世界范围内的潮流。在我国，一方面，政府绩效评估成为了学术界研究的热门课题；另一方面，它也成为了政府部门推行管理创新的重要措施。然而，需要思考的是，怎样让西方发达国家政府绩效评估的实践经验与我国的实际相结合并实现本土化，以及怎样让企业的相关经验也能为政府绩效评估所用。

绩效评估的方法能够与政府公共管理特征相结合并予以制度化。我们迫切需要从理论与实践相结合的角度去研究如何探索构建中国特色的政府绩效评估体系和实施方法，以及如何消除政府绩效评估施行的体制性障碍等问题，并在充分沟通的基础上达成共识。蔡立辉（1965 年 8 月）是湖南益阳人，他拥有政治学博士学位，是中山大学政治与公共事务管理学院的教授，也是行政管理学博士生导师，主要在比较政府与政治、政府组织与绩效管理等领域进行研究，其研究涉及政府绩效评估，包括绩效目标、绩效标准以及评估指标体系等方面。我国完全市场经济地位已经建立，改革开放也在深入开展，经济全球化、市场化以及管理民主化的趋势越发明显，在此背景下，公众对政府公共管理的……

在服务质量方面，期望值越来越高；在办事成本方面，期望值越来越高；在办事效率方面，期望值越来越高。同时，监督意识越来越强，旧的行政方式越来越不适应社会发展的需要，也越来越不适应构建服务型、绩效型政府的改革目标，这使得政府公共管理问题日益凸显。一方面，我国要借鉴西方发达国家的实践经验，推行政府绩效评估，建设高绩效的政府组织，这是我国深化行政管理体制改革的重要内容，也是转变政府职能的必然要求（唐铁汉，2006）；另一方面，我国与西方发达国家在政府公共管理问题上，成因不同，所处的社会发展阶段和社会发展的成熟程度也不一样；并且政府公共管理与企业管理存在严重差异。这决定了我国政府绩效评估在内容方面要有我国的特点，在实施进程方面要有我国的特点，在实施方法方面要有我国的特点，并且要按照“分步实施，逐步推进”的方式来进行。

在总结绩效评估实践经验之后，原则是逐步扩大试点范围。正是基于这样的认识，我们有必要对我国政府绩效评估理论研究与实践的现状进行反思，并且对政府绩效评估的内涵进行科学阐释，以期望能够把握政府绩效评估的正确发展方向。当代政府绩效评估是一种新型的政府治理方式，它在西方发达国家的“新公共管理运动”中逐步发展起来。（蔡立辉，2002）从历史发展的角度去考察的话，绩效管理和绩效评估并非是一个崭新的概念，其可以追溯至 20 世纪初期泰勒（Frederick W.Taylor）的科学管理原理中的时间研究以及动作研究。

差异工资制。后来法约尔的工业管理与一般管理从更宏观的角度出发，将这种绩效管理从工商企业推广到了各种社会组织。自此，绩效管理的理论与方法便成为了适用于包含经济、行政、军事和宗教组织等在内的一般的管理理论与方法。20 世纪 50 年代美国的绩效预算制度（Performance Budgets）开始，绩效评估才真正运用到政府公共管理中。自 20 世纪 70 年代起，政府绩效评估在西方发达国家存在。本研究成果属于国家二期中山大学“985 工程”项目“公共管理与社会发展研究”以及教育部重大攻关项目“信息技术与大都市政府管理体制创新研究”的阶段性成果，其项目编号为 05JZD00023，项目合同号为 05JZDH0。

023。2 府再造的重要内容在财政预算方面得到了广泛运用，023。2 府再造的根本性措施在政府人力资源管理方面也得到了广泛运用。在“新公共管理”理论的作用下，我国的学者以及实践家们都深切地感受到了西方国家政府绩效评估措施所具备的有效性和创新性。为了能够迅速地解决我国政府在公共管理方面所面临的效率问题、服务质量问题以及公众满意度问题，他们在已有的考核制度与措施当中引入了政府绩效评估措施。在理论研究方面，存在的缺陷主要体现在：对政府绩效评估动力机制的研究是从政府公共管理问题的表象入手，而非从问题的原因和基本国情出发进行的；只是对西方发达国家和企业的实践经验进行总结介绍，甚至直接照搬它们的具体做法。

体做法取代了必要的政府绩效评估的原创性研究，零碎且分散的研究取代了从理念、价值、实施环境到具体实施方法与途径的系统研究。已有研究在角度和侧重点上各不相同，然而研究结论都强调了在我国推行政府绩效评估措施的紧迫性和必要性，以及政府绩效评估的工具性价值。（祁光华、张定安，2005）没有对政府绩效评估的原创性理论进行深入且系统的研究；没有将中国经济社会发展以及政府公共管理的现实情况相结合，去研究怎样让西方国家政府绩效评估的实践经验更契合我国实际并实现本土化；没有结合政府公共管理的特征和行政业务需求，去研究如何在政府绩效评估中引入企业绩效评估的方法；对于政府绩效评估的理念、内涵、价值以及评估过程的各个环节和实施环境等方面。

由于缺乏系统的把握，所以研究成果难以对实践起到正确的指导作用，既缺乏应用性又缺乏可操作性，这使得政府绩效评估实践的盲目性变得更加严重。在实践应用方面，目前在我国被称作政府绩效评估的形式主要有三大类，其中一类是普适性的政府绩效评估。这是公共管理机制中的一个环节，通常以目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议、干部实绩考核等评估形式呈现；这种评估形式主要在政府组织内部开展，其目的是借助目标责任制等评估手段来追求传统行政模式下行政效率的提升，存在着对上负责却不对下负责、对内负责却不对外负责的责任缺位现象。二类是行业绩效评估。这是把评估运用到具体的行业中，由政府的主管部门设定评估指标，并且组织对其所管辖的行业进行定期的评估，具有自上而下的特点。

三类是专项绩效评估，它是针对某一专项活动或政府工作的某一方面展开的。这种评估主要强调外部评估，其目的是通过社会调查、满意度评价等方法来提高公众对政府工作的满意程度。然而，这种评估形式存在一些问题，比如顾客资源识别、满意度评价是否适用于所有党政机关，以及是否能够表征所有被评估对象的绩效等。我国实践中实行的这三类形式，客观来讲，尚不能被看作当代真正意义上的政府绩效评估，并且还很不成熟。其存在的主要问题有：我国进行政府绩效评估仍处于自发状态或半自发状态，缺少全国统一的以及相应的制度和法律来提供保障，也缺乏系统的理论进行指导，普遍存在照搬西方国家或企业绩效评估措施的情况，盲目性较为严重。政府绩效评估缺乏评估主体的制度建构，要么只

强调上级行政机关对下级行政机关的评估，评估主体仅为行政机关自身；或者在强调外部评估时，所有公众都能够成为评估主体。绩效评估的内容存在不全面的情况，没有构建起科学且综合的评估指标体系。它片面地把经济业绩当作了政绩，或者将公众的满意度评估视为政府绩效评估的全部内容。绩效评估与政府职能以及岗位职责严重脱离。并且，政府绩效通常没有进入市场交换领域，这就使得政府绩效评估难以凭借市场价格直接标示出必要的行政成本。评估程序缺乏规范化和程序化，带有随意性；评估过程具有封闭性和神秘性，缺少透明、公开以及应有的监督。评估方法不具备科学性，未能实现定性方法与定量方法的有机融合，忽视了时间因素对绩效评估的影响；评估方法较为单一，大多采用“